谢逸枫：新加坡模式能否解决深圳未来住房难题？

文/谢逸枫

深圳住房难题过去二十年一直都是存在的，未来如何解决已是各有说法。过去几年间，笔者以专家的身份参加过政府组织的多次深圳住房研讨会，提出过”商品房、保障房（限价房、廉租房、经适房）、公租房、人才房、共有产权房、租赁住房、购买商品房转保障房+公租房+人才房+租赁住房、商工房改租赁房+保障房+人才房、包括小产权房改共有产权房+限价房“的住房供应模式，由于涉及到缺乏土地来源与土地增长途径及利益分配等问题，最后不了了之。

之后为了解决土地供应与土地来源，笔者又提出“挖山填海（有限）、上调土地容积率、城市更新加快、建立合作区、城市扩容、集体用地上市、置换耕地指标、工业与商业用地转商品房用地、包括小产权土地转正商品建设用地的建议的土地供应模式，因涉及到土地制度、产权制度、土地法律、住房制度、宪法、部门利益，大多建议都没有得到具体的落实。最关键的是深圳人口增长与吸引人口的速度已经超出预期。

住房供应目标非常庞大，就是能不能完成就不知道。正在编制的《深圳市国土空间总体规划（2020-2035年）》透露，到2035年，居住用地比例将提高至25%，住房总量达到7.2亿平方米以上，常住人口人均住房建筑面积达40平方米以上。新增建设各类住房170万套以上，其中公共住房不少于100万套。此外，在公共服务设施方面，到2035年，教育、卫生、养老、文化、体育等社区公共服务设施15分钟步行可达覆盖率达到99%左右。

最值得注意的是住房、土地来源问题没有具体的计划与安排，就是概念的讲，未来五年，深圳除了将加大居住用地供应和住房建设力度，以收购或长租的方式将其纳入城市住房保障体系。看看今年截至5月底的供应，计划入市的商品住宅50618套，面积490.55万㎡。中指院数据，2019年深圳累计供应商品住宅43376套，面积437.77万㎡。无论是供应套数还是供应面积，都比去年有所增长。

到2018年底，深圳住房累计数量1068万套、6.12亿㎡，人均面积27.8㎡，还没达到国家和广东省的最低标准线。为了补齐供给补平衡的短板，2020年深圳房地产开发量是去年的2倍，是十年来最高的一次。过去10年最高峰的2013年是913万㎡，而2020年是1200万㎡。按照规划与计划，未来还会继续提高住宅建设用地的比例，过去40年来的占比是22.1%，从“十四五”开始提高到25%，甚至在“十四五”的前两三年提高到30%。

深圳有一个目标，‘十四五’期间人均住房面积从27.8㎡提高到30㎡。”8月28日，深住建局长张学凡在深圳房地产业协会主办的“致敬深圳40周年、与城市共生暨第十届深圳房地产盛典”上说，深圳长远的目标是以新加坡为榜样，将来60%的市民住在政府提供或出售的住房里，公共住房与商品住宅的住房比例是6:4。110万套的公租房目标，每年建设10万套，5-8年希望能较好缓解供需矛盾，另一面深圳通过政策调控来稳定房地产市场。

不知道深圳学习（复制）新加坡住房模式的底气从何而来？其一是这几年深圳每年净流入人口40-50万。其二是深圳正面临粤港澳大湾区和社会主义先行示范区“双区”驱动的重大历史机遇。其三是批复粤港澳大湾区城际铁路建设规划，到2025年，大湾区铁路网络运营及在建里程将达到4700公里，到2035年将达到5700公里。大湾区主要城市之间1小时通达，打造“轨道上的大湾区”。

房地产开发的模式实际上就是TOD的模式，这种以公共交通为导向的开发模式，将会引领未来一段时间。其四是今年深圳固定资产投资计划是9400亿元。未来可预见的20年里，深圳固定资产投资每年都不低于1万亿，房地产业在固定资产投资中的占比是40%左右，房地产大有可为。其五是按照2019年-2020年的土地实际供应，商品住房土地供应比例都是低于40%，如何解决未来五年如此庞大的住房供应。

这么低的商品住宅用地供应比例，怎么解决住房。2019年度全市计划供应建设用地实际供应1580.5公顷，建设用地供应实施率131.7%，其中城市更新供应建设用地259.6公顷，土地整备供应建设用地115.8公顷，均超额完成计划任务。2020年度全市计划供应建设用地1200公顷，其中通过城市更新和土地整备供应建设用地235公顷。通过棚户区改造供应居住用地46公顷，通过其他（含工改保）渠道供应居住用地31公顷。

从各住房类型与住房供应总量的占比结构来看，深圳的《意见》要求：市场商品住房，占住房供应总量的40%左右，以普通商品住房为主，面向符合条件的各类居民供应，租售结合。人才住房，占住房供应总量的20%左右，重点面向符合条件的企事业经营管理、专业技术、高技能、社会工作、党政等各方面人才供应，可租可售，建筑面积以小于90平方米为主，租金、售价分别为届时同地段市场商品住房租金、售价的60%左右。对符合条件的高层次人才实行更加优惠的政策。

安居型商品房，占住房供应总量的20%左右，重点面向符合收入财产限额标准等条件的户籍居民供应，可租可售、以售为主，建筑面积以小于70平方米为主，租金、售价分别为届时同地段市场商品住房租金、售价的50%左右。公共租赁住房，占住房供应总量的20%左右，面向符合条件的户籍中低收入居民、为社会提供基本公共服务的相关行业人员、先进制造业职工等群体供应，建筑面积以30—60平方米为主，只租不售，租金为届时同地段市场商品住房租金的30%左右，特困人员及低保、低保边缘家庭租金为公共租赁住房租金的10%。

按照2018年6月5日，深住建部门正式对外发布《关于深化住房制度改革加快建立多主体供给多渠道保障租购并举的住房供应与保障体系的意见（征求意见稿）》，中明确表示，深圳将针对不同收入水平的居民和专业人才等各类群体，并计划将住房分为市场商品住房、政策性支持住房、公共租赁住房三大类，计划到2035年，新增建设筹集各类住房共170万套， 其中人才住房、安居型商品房和公共租赁住房总量不少于100万套。

到2035年，商品房占比4成，保障房或公租房占比6成。除商品房外，意见中表示，将大幅增加其他类型的保障住房，包括长租公寓、安居型商品房、人才住房等。到2035年，市场商住房的比例将只占到房屋供应量的40%，60%的房源将是保障性住房或公共租赁房。文件对商品房和租赁房的供应比例定出了目标：未来要将商品房供应量保持在40%左右，人才住房占20%，安居型商品房占20%，公共租赁住房占20%。针对后三类房屋，文件都对其售价和租金规定了价格区间限额。

到2035年，新增各类住房170万套，保障性住房不少于100万套根据《意见》的工作目标，到2035年，新增建设筹集各类住房共170万套，其中人才住房、安居型商品房和公共租赁住房总量不少于100万套。按照前述的占比结构来看，170万套新增供应住房中，大约可分为商品住房68万套、人才住房34万套、安居型商品房34万套、公共租赁住房34万套，按照到2035年计算，则每年新增供应住房约10万套，新增供应人才住房约2万套。

到2035年，深圳市计划新增建设筹集各类住房共170万套， 其中人才住房、安居型商品房和公共租赁住房总量不少于100万套。第一阶段（近期），2018—2020年建设筹集各类住房42万套，其中人才住房、安居型商品房和公共租赁住房不少于25万套。第二阶段（中期），2021—2025年建设筹集各类住房45万套，其中人才住房、安居型商品房和公共租赁住房不少于25万套。第三阶段（远期），2026—2035年建设筹集各类住房83万套，其中人才住房、安居型商品房和公共租赁住房不少于50万套。

值得注意的是自2018年深圳提出房改意见至今，到2035年新增建设筹集各类住房170万套，其中人才、安居房和租赁房不少于100万套，是不是意味着大概有70万的商品房会陆续入市。2018年至2020年筹集建设各类住房42万套，，其中人才住房、安居房和租赁房不少于25万套。有一组数据显示，2018年至2020年深圳安居房供应数据如下，2018年4万多套、2019年不到4万套、2020年计划4万多套，这组数据好像与此前房改提出的目标相差甚远，究竟新加坡模式深圳该怎么学。

至于这170万套的目标是如何确定的，官方指出，截至2017年底，深圳市常住人口1253万人，预计至2035年，常住人口将达到1800万人，新增约550万人，预计新增住房需求约180万套。自2015年至2017年，深圳每年常驻人口分别增长5.56%、4.66%及5.21%，位居北上广深四座一线城市之首，同时，要实现2035年1800万常住人口的规模，则自2018年起每年要维持至少2%的平均增速。深圳五、六折就能买房？从《意见》来看，人才住房重点面向符合条件的各类人才供应，可租可售，建筑面积以小于90平方米为主，租售价为市场价的60%左右。

而安居型商品房则重点面向符合收入财产限额标准等条件的本市户籍居民供应，可租可售、以售为主，建筑面积以小于70平方米为主，租售价为市场价的50%左右。其重点面向符合条件的户籍中低收入居民、为社会提供基本公共服务的相关行业人员、先进制造业职工等群体供应，建筑面积以30-60平方米为主，租金为市场价的30%左右，特困人员及低保、低保边缘家庭租金为公共租赁住房租金的10%。

深圳学习（复制）新加坡住房模式，值得表扬与支持及鼓励的，非常有勇气，但要量力而行，因为缺乏制度支撑。因为新加坡模式住房模式60：30：10，即政府解决60%，30%靠市场，10%靠自己。如此好的住房模式，归根结底在新加坡的金融制度、财税制度、土地制度、产权制度、法律、住房与土地供应模式、人口少并且控制严格比深圳好。反过来，目前深圳的住房模式60：30：10，即市场解决60%，30%靠自己，10%靠政府（保守估计）。

中国20多年来一路狂奔的房地产市场，学的是“香港模式”。“香港模式”先行先试的领头羊，深圳无论是第一块土地的“招拍挂”出让，还是第一个商品房住宅小区的诞生，都是深圳从香港学来的。甚至连土地70年产权、公摊面积、预售制、土地财政等，都是香港的翻版。早在1950年代，香港就探索出以卖楼花、批租制、土地财政为特色的房地产发展模式，这一模式在1990年代被内地引入，进而在内地城市遍地开花。

从1998年房改之后，在内地，过去20年，无论是深圳，还是其它地方，在满足国人“居者有其屋”方面，咱们更多的是采用市场化模式。地方政府对这种模式之所以乐此不疲，动力就来自土地财政。这种模式走到现在，实际上已经演变成GDP模式、经济驱动模式。人口和经济迅速增长，用地总量及来源不足，使得深圳成为住房问题矛盾最为突出的城市之一。时至今日，深圳还有超过70%的人居住在城中村，城中村的自建房（“小产权房”），占到深圳住房面积54%。

新加坡的房地产模式用一句话来说，就是让“居者有其屋”。这是由新加坡建屋发展局HDB（于1964年开始推行的计划，旨在为中低收入阶层解决居住问题。支撑新加坡“居者有其屋”的制度基础是中央公积金制度和组屋制度。显然，深圳要学习的并不是公众熟悉的公积金制度，而是组屋。组屋类是由政府投资兴建组屋，并以低廉的价格出售给国民。组屋由政府直接定价，价格一般仅为私人住宅的三分之一。

与此同时，新加坡政府还设定了严格的分配管理制度来抑制市场投机行为。事实上，早在2018年，深圳官方便提出到2035年商品住房占住房供应总量的40%左右，包括人才住房、安居型商品房、公共租赁住房的公共住房占住房供应总量的60%左右的相关规划。通过政府主导增加远低于商品房的房源供应中低收入人群来平抑市场，让中低收入水平的家庭也可以“居者有其屋”，从政策层面而言当然是妥妥的善政。但事实上，如果缺乏施政的条件，政策也将无法落地。

新加坡模式究竟是什么样的模式？新加坡楼市，有两项制度最受关注。一是中央公积金制度，二是组屋制度。中央公积金制度，在1990年代被内地引进，这就是今天熟知的住房公积金制度。其实，所谓新加坡模式，最出彩的就是其组屋模式。几十年前，新加坡也曾为住房短缺所困。1964年，新加坡开始推行“居者有其屋”计划，鼓励中等收入和低收入家庭购买政府兴建的组屋。这类房屋远比市面上的商品房便宜，所以受到了新加坡人的追捧。

经过几十年的发展，新加坡建立起以公共为主，私宅为辅的住房体系。这种住房保障制度的特点是政府提供公共房屋，5年后才能转让，而且一个完整家庭，只能买一套组屋，与商品房市场完全不流通，买卖受到严格限制，你别想在组屋上赚到任何钱。

也就是说，保障房由政府主导，属于公共属性，专门面向普通居民。而商品房归于市场，专门服务于有钱人，价格完全放开，由市场调节。如今，这个仅有500多万人口的城市，近80%的人口居住在由政府兴建的组屋里，约20%的人选择私人住宅。

50年前，新加坡的住房自有率只有8.8％，而现在已经超过了90％，远超香港的50%自住率。可见，经过了50年，香港模式和新加坡模式高下已判：现在香港的人均居住面积是15平方米，新加坡的人均居住面积为30平方米。

8月28日，深住建局长张学凡提出几个住问题非常值得思考。其一是深圳的楼市调控不会停。深圳房地产的一举一动都会牵动高层的心，会影响全国的房地产市场。在这个大背景下，我们要清醒的认识落实“房住不炒”的定位，加强房地产宏观调控。其二是房价要控制平稳。深圳必须严格落实深八条调控，不让楼市大起大落。严格落实好限购限贷限价限售等政策，大起大落对市民没有什么好处，对企业也没有什么好处。

其三是深圳学习新加坡模式，提出4:6比例，未来目标让至少60%的市民能住在政府提供租赁或出售的住房中。这是一个长远目标，有了这个目标，我们可以通过稳定的、连续的、可预期的、可持续的、可实现的政策和成果，在每一年度体现出来，这样大家就会对我们的住房问题有比较良好的预期。目前现状，深圳全市住房累计数量达到1068万套、6.12亿平方米，人均面积27.8平方米，还没有达到国家和广东省的最低标准线，主要原因是我们还有70%多的人居住在城中村，城中村占深圳住房面积的54%左右。

其四是深圳加快推进“住有所居”。深圳正在大规模建房，包括商品房和公共住房。深圳今年房地产开发量是去年的2倍，十年来量最高，目的是补齐供给不平衡的短板。“十四五”期间的用地供应上做一些调整，住宅用地占建设用地的比例从“十四五”开始提高到25%，甚至在“十四五”的前两三年提高到30%。目标是人均住房面积从27.8平方米提高到30平方米。除了商品房，有110万公共租赁住房的发展目标，每年公共租赁住房建设10万套，让市民从“住有所居”迈向“住有宜居”。

其五是TOD开发模式将成主导，打造轨道上的大湾区。近期国家发改委已经批复了粤港澳大湾区城际铁路建设规划。到2025年，大湾区铁路网络运营及在建里程将达到4700公里，到2035年，将达到5700公里。大湾区主要城市之间都是一小时通达，打造“轨道上的大湾区”，房地产开发的模式实际上就是TOD的模式，这就是以公共交通为导向的开通模式，将会引领未来一段时间。

其六是楼市调控手段逐步从行政转向金融、经济手段。坚持房住不炒，过去对房地产的调控以行政手段为主，从现在开始是行政与经济手段并存，将来还会慢慢过渡到以经济手段为主的方式。以“7.15”调控政策为例，经济手段主要有两条，一是金融信贷政策，一是税收政策。其七是政府将持续开展房地产市场整顿。加大房地产市场信息披露和公开力度，严厉打击捂盘惜售、价外加价、捏造和宣传不实等违法违规行为。

其八是官方对房地产业有新定位与要求 。目前深圳在做十四五规划，未来深圳对房地产业有了新的定位：“高质量发展的基础产业、经济稳定增长的重要贡献者、城市建设的主力军、民生幸福标杆城市的主要支撑、城市文明典范的窗口行业、科技创新和可持续发展的关键领域。未来可预见到的20年里，深圳市固定资产投资每年都不低于1万亿，房地产业在固定资产投资的占比40%左右。房地产行业仍然大有可为。

深圳商品房市场2018年至2020年中的成交数据如下，2018年新房住宅成交29396套、2019年新房住宅成交37882套、2020年上半年新房住宅成交16727套，这里未包括计算商办类产品的成交数据，但是总体相比计划供应量还是相差明显。从2018年至2020年安居房和商品房新增进入市场的供应预计超22万套，加上其他住房供应量，离42万套的目标可能还有一段距离。这就是深圳住房模式的实际问题所在，说到底就是供需矛盾。

一组关于深圳2018年至2020年中二手房成交数据如下，2018年二手房成交64627套、2019年二手房成交77246套、2020年上半年二手房成交44000套。深圳成熟市场的魅力所在，二手房市场成为支撑住房需求释放的重要渠道，深圳业主们涨价信心强劲吗？此次，深圳提出 “大力发展公共住房”，亦是计划从根本上解决住房供需矛盾的尝试举措。

所谓的新加坡模式是建立起组屋+商品房的二元房地产结构，数据显示，截至2016年，高达82%的新加坡公民居住在组屋里，住房自有率和组屋自有率均在90%以上。新加坡模式的有两组数据值得关注，一是82%公民住组屋，二是自有率90%。2019年深圳官方口径的常住人口数量为1343.88万人，户籍人口为494.78万人，同时每年还有大量新增的常住人口和户籍人口。

2018年底深圳可提供的住房有1035万套，包括了商品住宅、保障房、自建房、集体自建房、工业区宿舍。若仅计算商品住宅和保障房数量，162万套的量对比1343.88万常住人口，供需矛盾之大。并且还要面临全国各地有资金条件的购房者对深圳房产的青睐，该怎么样面对房价问题呢。若深圳按户籍人口配建安居房、人才房和租赁房，82%的自有率，深圳当下需要配建超400万套房源，包括政府提供的存量房源，并且深圳每年户籍人口持续新增。

深圳目前有常住人口约1344万。40年来，常住人口增长约42倍。而新加坡的常住人口仅为540万。其实，新加坡推出的“组屋”制度，简单理解就是保障性住房制度，和国内一样，政府主导，价格便宜，差异就在于新加坡“组屋”的供应量很大，覆盖了其绝大多数国人。新加坡人都住在便宜的“组屋”，而商品房多数是投资客或者非新加坡籍的外国人购买。从需求看，深圳想要学新加坡，就需要更多的土地和更多的“组屋”来保障。

深圳房屋拥有数量不足是显而易见的，造成了深圳房价的高涨。深圳实际管理人口高达2200万，但深圳仅有1068万套住房，其中商品住宅+保障房不到3成，超过一半都是城中村的房子，深圳还有70%多的人居住在城中村。就目前这个供需关系来看，深圳的楼市调控政策是解决不了根本问题的。要想彻底解决，只能多盖房子。从目前以每年提供10万套左右的保障房来看，解决这个问题，至少要30年，或者是50年以上才能达到60%的人由政府提供住房的目标。

深圳要学习新加坡模式的难度有多大？新加坡、深圳是9成土地国有，一样是采取招拍挂的卖地模式，土地很稀缺，关键是新加坡未在土地市场上发财，土地出让金占新加坡政府收入的比重只有12％。反观国内，就连一线城市，都是土地财政。高地价必然会抬高建房成本，导致房价很难降下来。另外是新加坡在房地产的税收上是积极的打击炒房和多套房。首套房免征印花税，多套房则收重税，出租或者赚差价，基本上都会被政府拿走。

最要命的是新加坡一个家庭只能拥有一套房子，这个家庭一辈子，只能买两套。总之，新加坡模式是一种很成功的模式，毕竟市场、制度、供需、国情、环境不同，要像新加坡那样实现“居者有其屋”，对拥有近14亿人口的大国来说，难度很大。更为关键的，新加坡的低价组屋，背后是政府主动让利，不依赖土地财政，不依赖房地产刺激经济，还需要源源不断的投入，从而得以供应大量的低价土地，让组屋价格维持在合理水平。

即使有计划推进住房新增供应量，同时面临常住人口和户籍人口的新增，想留下来的新深圳人太多了。若按60%的深圳市民将住在政府提供的租赁或出售的住房中，深圳未来最少要建设300万套保障房（按2019年494.78万户籍人口计算），目前深圳才34万套保障房，缺口之大可想而知。值得注意的是深圳常住人口数量与商品住宅数量的严重失衡，深圳常住人口商品住宅自有率9.53%。

所以新加坡模式值得尝试，更多的需要探索住房需求的外溢，例如临深区域的惠阳、凤岗、塘厦、黄江等地方承接住房需求；正如深圳人才安居集团和前海控股先后在东莞塘厦拿了3宗住宅地的举措，向外延伸释放需求。还有，深圳需要加快旧改、提高容积率、修改住宅地块规划属性比例等方面入手，全方位增加供应，并设置购买门槛（限购），平衡市场价格。即使学习新加坡模式过程顺利，深圳商品房的价格也会呈现上涨态势，正所谓“两条腿走路”；高端有市场，中端可满足，低端有保障。

新加坡的组屋模式之所以能够取得成功，离不开新加坡的特有国情。其一是新加坡政府拥有足量的余地，在土地供应端政府可以拥有土地供应的主导权。新加坡的房管部门，可以根据变化有机会、有步骤地进行土地指标的投放和房屋建设。供应充足、调控高效的供给输出保障了新加坡组屋房价的长期稳定。其二是得益于淡马锡模式，新加坡政府拥有充足的资金储备来应对组屋开发所需要的成本。

来自政府财政的反向补贴，是支撑组屋制度能够延续存在的关键所在。其三是由于只是针对本国国民，组屋的需求并不会出现暴涨。这在很大程度上，使得新加坡的组屋模式处于良性循环之中。深圳没有新加坡模式的现实基础，其一是从土地储备来说，土地供应一直是深圳城市发展的瓶颈所在。缺乏土地储备的深圳，很难大手笔给出足额的土地用于住宅开发。

数据显示，过去十年，深圳住宅用地成交面积为431.5万平米，位居103个城市中倒数第四，不到北京十分之一，上海5.8%。从2012年到2017年，深圳新增700多万平方米商住工业土地供应中，居住用地只有8%，深圳居住用地占整个城市面积只有11%。更加值得注意的是，官方数据显示，根据规划深圳可供开发的土地面积仅余20平方公里，没有充足的土地储备深圳如何撑起廉价组屋的建设。

尽管深圳对土地财政的依赖度不高仅有20%左右，但这并不意味着深圳拥有足够的公共财政支出持续长时间地反哺组屋的建设开发运营。在财政偏紧的状态下，政府根本无力承担这一巨大的开支。最为重要的，作为移民型城市的深圳，人口仍处于持续扩张期，目前深圳管理的人口达到2200万。青年型的人口结构和持续的人口输入，很快将迅速提升住房的需求。计划供应的节奏，很难协同满足市场需要。

深圳学习（复制）新加坡住房模式最大的难题，在于既有住房供应体系，也有土地供应体系的问题没有解决，最关键是涉及到金融制度、财税制度、土地制度、产权制度、法律、宪法、部门利益等核心问题。毫无疑问，前面的住房供应体系、土地供应体系解决的前提，就是要把最关键的一系列问题统统先解决掉，深圳学习（复制）新加坡模式才有可能说成功，才可能会实现深圳市60%市民住在政府提供的租赁或出售的住房供应体系。