城市更新的存量利益困境

1.

近期，参加了几场城市更新的调研，刚好国家六部门推进老旧街区厂区改造，上海发布了更新规划，广州“十五五”储备了2300多个项目。今天就这个话题谈一谈自己最新的体会。

先谈谈近期看到的问题：

一些城中村改造项目，融资地块正要推，周边突然出让了几宗招拍挂地块，而且后者的质地上（比如容积率）、楼面价上，比融资地块还有性价比。结果呢？融资地块卖不出去了。

于是，安置房建设、公区配套的进度就受影响了。这个现实的矛盾，背后是短期土地财政诉求与长期片区提升的冲突。本质上，还是地方行为短期化、短视化，统筹力不到位。

片区综合平衡，关键在“以丰补欠”，即找一些价值提升的空间，弥补亏损项目的投入。其实，价值提升的空间有很多，比如划拨用地的公房、公园，社区底商和低效空间等等。但是，不仅要有人去找，“划拨转市场”需要有政策背书，突破产权和经营权上的问题。

恰恰，就卡在了这个环节，于是明眼看到的资源激活空间，但就是无法落为具体的行动。于是，“以丰补欠”就无法实现，片区综合平衡、统筹平衡的新模式也举步维艰。

再比如，老旧小区原拆原建，要适度突破“不扩大基底”，才能加装电梯、增设公共走廊和停车场。但扩大基底，涉及到控规审批、成本增加，好不容易积攒的改造热情被浇灭。

当然，在同一个用地手续上，做空间腾挪，将低效的用地基底腾退，指标腾挪到高效的用地上，将规划的原则性和民生需求的灵活性结合。当然，这个道理都懂，但如果审批部门和执行部门的责任和绩效不对等，那就会出现“部门都同意，但事办不下来”的尴尬。

还比如，对于打造新业态、新场景、新消费，如精品民宿、特色商业、研学基地和公共文化空间等，由于“收入从哪里来、多久能够回收、退出时谁来接手”等关键指标并不明确，即便区位不错，但市场化的投资主体并不愿意进入。这时，就需要有探路者。

往往，应该是国企/平台来承担这个角色。一方面，他们把市政、公服等脏活儿和累活儿干了，降低市场进入的成本，改变投入产出的平衡；另一方面，他们要先从局部小切口介入，先把新的场景建立起来，把盈利模式探出来，把可能的顾虑和风险都暴露出来。

但恰恰，我们缺少这类国企。要么是依靠资源和行政赋予门槛的功能类国企，要么是开发、建设类的企业。唯独，缺少适应存量时代，能将一二三级都能联动起来的国企。

2.

表面看，这是技术问题，但本质上是有为政府顺应市场需求或激发有效市场的能力不够；重视民生保障、内需循环的背景下，具备强运营能力、场景打造能力的平台能力不够。

再深究，就是整个治理思维还停留在增量时代，即资产价格上涨使得单打独斗能办成事儿，无法实现部门间的系统集成；以增量时代的思维谋划项目、落项目的政绩观作祟。

到现在，城市更新项目被“撸了两遍”：

第一遍是三旧改造时期，遵从新自由主义、政府不逾越的市场化，肉大、肉多的项目被撸了一遍，比如广州那52条村；

第二遍是近年来各地重视城市更新，通过规划调整、一事一议、搁置问题等，挑选还有肉的项目。

现在来看，剩下的都是所谓“难啃的骨头”，但恰恰，这些项目是百姓改造需求强烈、短板缺失严重、片区面貌亟待更新的项目。这时候，也最需要强化统筹和运营能力建设。

这是个全国性的问题。根据“采招网”发布的《2026年1-6月全国城市更新项目中标、开工、资金综合统计情况》，上半年新开工的城市更新项目2836个，开工计划总投资4682.5亿元，但开工转化率（中标后续转化开工比例）仅44.8%。很多项目拿不到专项债。

因为，除了纯公益、财政投资的项目之外，专项债的申报逻辑，已经从“包装项目”转向“算账问题”。被毙掉的项目，都是算不过账的。但事实上，能不能算过账来，取决于能不能用好规划调整、资源平衡、部门协作，而不是一味地等待财政资金推动的项目。

2025年国家发布城市更新顶层设计文件，并明确了从“专项规划-片区策划-项目方案”的路径。同时，对于规划指标调整、财政金融扶持、用地政策创新等等，也明确了配套文件。

资料来源：中建协认证中心

可以讲，1+N+X的体系已经形成。现在，1+N已经到位了，就差地方层面的细则——X了。相比房地产，城市更新的属地性更强，更需要地方的主体责任、细则赋能和攻坚克难。

但文件多、试点多、储备多，而细则、推广少、落地少。重要的是，思维上依然遵循“类地产、类基建”的项目打法，重在考核项目储备和开工，而统筹协调推动项目“创生”才最关键。

3.

当然，这里面有经济政绩的考核，但从精气神来看，制约的问题是深层次的：

改革开放40多年的放权让利、土地市场化，依靠充分激活微观市场主体“创富激情”，多地食到头啖汤。但市场跑在规则前面，其结果之一就是规划、建设、用地领域，空间利益格局在规则成型之前，就先入为主地固化了。于是，城市更新面临的最大问题是：

——权属和主体，“双复杂”！

比如，深圳的一栋村委统建楼，登记的权利人只有一个原住民，但实际产权人来自全国各地。

很简单，过去40多年，既是红利释放的四十年，也是红利被捕获的40年，并集中反映在不动产领域。在规则有漏洞，在法不责众的情况下，这些尾大不掉的成本和利益，无处不在。

于是，很多项目，都存在多方的成本追认、利益诉求。权属和主体“双复杂”就是这么来的。

从旧模式转到新模式，各方都要让一步。那么，谁来让、让多少？各方都希望对方能让，这是个博弈的问题。当政府要推动更新、“旧转新”，事实上让道德风险再一次泛起。

这些年，资产价格的调整，久未回迁的示范，确实把吊高的胃口调下来了。但考虑到改造的周期之长、欠账之大、短板之严重，即便房价稳定在现有的水平上，也很难包住成本。

如果政府的动力很强，市场的道德风险泛滥，那么成本还是高的吓人。这个问题在先发区域可能更严重。我们早期有“先发优势”（激活市场动力，村村点火、户户冒烟），但用地和规划领域碎片化、不动产领域的利益固化，比如自建房、城中村和违建等。当需要更大范围内统筹改造，却发现腾挪空间不足，现在来看变成了“先发劣势”。

这就要痛定思痛，纠偏之前过度放纵新自由主义下的野蛮动力，将有为政府“之为”这个短板补起来：

比如，给基层放权导致政策口径不一、认定和补偿宽松的乱象亟待纠正，且亟待要强化市级、省级的统筹能力。

比如，对于短期不具备改造条件的，不能基于传统政绩考核压力而上马，导致不切实际的预期。

比如，对于行政征收太慢、周期太长的问题，要强化政策供给，放大公共利益的威慑力。

这么做的目的，就是要将法治标杆竖起来。

特别是，安全底线、时间节点（以哪年航拍或地籍调查为准）、分类清单（如可确权、可补办、只补不确、必须拆除等）、补缴标准等关键问题明晰，给市场明确的预期导向。

而且，补偿标准要联动市场参考价格，让改造主体深化对“市场化、法制化”的认识。

最后，对于新场景的打造，对于存量资源（特别是国资）的盘活和利用，还需要打造更多兼顾一二三级联动的国资平台，并重在后端运营，从而能将国家的政策红利转化为本地的细则，将沉睡的资源激活，让资金能平衡，让政策能转化，从而市场主体的动能。

2026年上半年，全国城市更新项目中，市场化投资资金（社会资本、居民自筹、REITs/ABS）占比仅仅6%。当特别国债、专项债、补助资金越来越强调“重点支持领域”，当专项借款的额度用完，接下来的城市更新，要激发市场的动力，否则面临项目断档的问题。

这时，就需要更加强调政府统筹协调，摆平利益，平台先行探路、补足短板、激活资源、打造场景的综合能力。特别是带动效应更强的老旧城区、老旧街区改造，更需要这两种能力。

唯有此，才能创生市场机会。